的威信也是遭遇到了前所未有的挑战，中平四年，凉州刺史耿鄙被叛兵所害。今年三月，并州刺史为休屠各胡所杀；六月，益州贼马相又杀益州刺史郗俭。
短短年余，屡失重臣。天下惶然，一时之间，三州所在守令，纷纷弃官，望风而逃。于是太常卿刘焉上表，奏曰：“……是时四方兵寇，而刺史威轻，既不能禁，且用非其人，辄增暴乱，不若改建牧伯，镇安方夏，清选重臣，以居其任……”
刘焉，江夏竟陵人，大汉宗室，鲁恭王之后，曾任南阳太守、宗正等职。他也是见大汉乱象纷纷，估计气数难继，于是提出这个建议，想全家远迁到交州去避乱。结果天子一听，大感兴趣，表示要考虑考虑。
后来天子一想也对，不如就置州牧，让三公九卿此类重臣担任，让他们担负一州军政重任，来替自己分忧解难。公卿出使地方，自己又可以重新提拔一批人。而地方的烦恼，则全推给州牧，他们解决不了，便治他们的罪。反正不让地方事务再来烦自己了。
天子第一回难得没有听中常侍的劝，一反常态的批准了建置州牧的提议。又觉得姓刘的宗室还是比外人要靠谱，于是出刘虞为幽州牧、刘岱为兖州刺史、太仆黄琬为豫州牧。
至于刘焉，本来