咸亨元年，薛仁贵在大非川战败，致使大唐助吐谷浑王诺曷钵率部返回故地复国的计划成为泡影。
朝廷只得重新将吐谷浑王诺曷钵部重新迁回鄯州浩亶水（今青海大通河）之南。然鄯州地狭，邻近吐蕃，吐谷浑畏惧吐蕃来扰，不安其居。因此，吐谷浑王诺曷钵遣使入长安请求内迁居住。
吐谷浑王诺曷钵部是大唐藩属，贞观十四年尚宗室女弘化公主，历来恭顺有加。在李治看来，其部民是大唐的百姓，也是自己的子民，就其请求内迁避祸并无不妥，欣然应允。
李治着令政事堂诸位相公寻一地广人稀、远离吐蕃、水草丰美之地用来安置吐谷浑王诺曷钵部。
政事堂遍查河西、陇右、关内三道，最终选定关内道西北，灵州境内鸣沙县南拥有的广袤地域符合陛下提出安置吐谷浑王诺曷钵部的自然条件。
李治对政事堂的回复很满意，决定徙吐谷浑于此，以其部置安乐州，意为既安且乐。
当朝廷将吐谷浑王诺曷钵部安置于关内道灵州境内的消息传到平壤时，李煜吃惊之余翻出关内道地图一看，安乐州以经深入长城内一百多里，距长安六百多里，以经算是逼近京师了。
灵州历来是关内道抵御西北胡人南