渤海国下辖上、下、左、右、中五京。这五京相当于现代省的建制，但土地面积相比现代，却要小很多，与现代的县级管辖比较接近。
下京是金雁父亲金光顶的领地，由于当时战乱频仍，打仗已成常务。因此，各京都实行军管，统领兵马的将军是实际的第一主管，军政大权合一，是典型的一方小皇帝。这种设置，虽然有利于战时部队的调动，提高战时效率，但权力的过度集中，也给藩镇割据埋下了隐患。
下京是五京中最小的京，界临尚还处于散兵游勇状态、力量较弱的奚族，常备三千兵马，其中还有不少老弱病残，与中京的一万精兵相比差之甚远。就是与上京的五千军兵相比，也还是有一定的差距。
倒不是下京不想发展壮大自己的实力，而是所辖的人口相对较少，仅有一万多户，没有足够的兵源潜力可挖，就是募集到现在的军兵数目，也不尽是全职军人，平常他们都需务农生产。
其时的状态有些类似于民国初期的军阀割据，谁的军兵资本多，谁的话语权就强，在国王面前的受重视程度就大。所以，哪个京都把扩大人口问题，看做发展的第一要务。
从云龘一众踏入下京的城区开始，一眼就看出金光顶的管理能力很强，无论