广人稀的状态，部落领地可实行行政化的地方，也不过是东部大陆的祖阿曼、辛萨罗两座城市，卡利姆多的杜隆塔尔、莫高雷，以及海畔的暗矛岛，还有部分灰谷，其他都是零散区域，没有更多的人了。
在桑拉的建议之下，萨尔取得舒哈鲁、暗矛和阿曼尼的同意后，将部落目前可行政化的区域划为四个国区、五座直辖主城、两个自治州国。
四个国区分别是杜隆塔尔、莫高雷、暗矛和阿曼尼，每个国区又有五座城市直辖，他们分别是奥格瑞玛、雷霆崖、暗矛岛、祖阿曼与辛萨罗。
最后两个自治州国则不用说了，幽暗城与银月城，他们有自己的行政，被遗忘者可能没有，但是希尔瓦娜斯不接受新的行政，所以不能勉强她。
因为地广人稀，所以在官员的任命情况上面，不能够以地而任，毕竟那些空白的领地上也没有人可以任命，所以任命官员要以人口为基础。
桑拉建议萨尔首先进行清点人口，而后进行编户齐民的工作，以家庭为单位清点人口，不论男女都要登记年龄，每个成年男人必须单独组建自己的家庭婚姻，不可再与父母兄弟混居。
在户藉制度的问题上，桑拉提出的要求非常苛刻，并且一定程度的冒犯原先的传统