按照九等标准，企图向天下统一征户税，第五琦也奏请过，统一丈量天下田地，收取“十一税”，然而推行起来却阻力重重，最大的阻力自然是拥兵自重的方镇节帅们。
当然这个问题，杨炎早就筹划得当，“请置两税后，将天下财赋分为三品，一曰上供，二曰留使，三曰留州。如此方镇节帅收入固定，必不会为难税法推行。”
杨炎此举，是要将肃、代两朝已推行的“中央地方分税制”给正常化。唐朝初期的“租庸调”也分为三部分，即留州、纳京师和外配，留州即用于地方政权的运转，纳京师那当然用于中央政权，而外配即是军费。而杨炎所说的上供、留使和留州，即是赋税所得，一部分上交给京师，一部分留给节度使，一部分留给地方州县。
乍一看好像没太大区别，其实不然，唐初留州多少钱，外配多少钱，乃至开元天宝年间给节度使的“使支物”多少钱，配额的决定权是在中央手里的（中央的决定权也是很重要滴），赋税也是先到中央再往地方上分配的；而此刻的三分制，则是地方的节度使和州先将税钱收取上来，然后再按照与中央商量好的比例，交纳部分去京师，决定权实则由中央和地方分享。
但不管如何，总能保障部分到朝廷的库藏里，