秦汉之时，乡亭制度也是一种很重要的地方机构。只不过乡是乡，亭是亭，这是两级机构。
汉书：乡六千六百二十二，亭二万九千六百三十五。
乡有乡三老、里父老，助成乡里教化，乡里自治稳定地方。
而亭，十里为一亭，秦汉之时亭设立十分广泛，但却主要负责的是地方治安。
乡、里、亭，秦汉时的这三个乡里地方组织，各有侧重，甚至是互不统属的。罗成重设亭，但实际上却又与汉的亭不同。
如今他要重设的亭，却是建在乡这一级上，而且是等于把原来的乡和亭的功能结合到一起。
“将乡亭长、巡检、典签、签书、联防队长、民兵队长皆定为吏，流外吏员，联防队和和民兵防队，皆需由退伍之军人担任。而亭长、巡检、典签和签书，则自县吏员中选用。可立下规定，在乡里任职表现优异者，一年一考，三年一大考，四考皆优者，可升为县衙之各房曹佐，或录事。”
罗成还特别加了一句，这些乡亭的吏员，享有和县曹佐吏一样的薪水待遇。
而此前皇帝又曾定过制度，吏员经过考核之后，表现优秀者，考满后便能升迁。官员有九品十八阶三十等，而吏员也有流外九品