到了东汉末年才由监察区真正变为行政区，成为郡以上的一级行政区划，形成州、郡、县三级制。全国仍为十三个州。这个制度前后延续了四百年左右的时间。
蔡优拿疆域图去找刘彦本身就是与众同僚商议过的事情，之前是做了很多的史料查阅，更没少进行沟通，不可能不知道州成为真正的行政区是在什么历史背景之下。
东汉末年之所以州变成真正的行政区，是经过黄巾之乱，中央的权威是下降到历史的谷底。州变成了真正意义上的行政区，恰恰就是后面各诸侯并立的主因。
“臣以为，可以将州的辖地缩小一些，划分出更多的州。”桑虞的建议是建立在避免出现某个州实力过强的前提。他见刘彦依然专注听着，就继续说：“或可两三个郡设一个州？”
刘彦很满意众臣的态度，为了避免地方实力过于膨胀，行政区肯定是不能太大，该是在合理的前提下尽可能地缩小。
事实上到南北朝时期州的范围就一直减小，会这样当然是中央忧虑州的范围过大形成不稳，于宋（刘裕）和魏（北魏）南北对峙的时候，当时南北合计起来就增加到将近六十个州。到南北朝末期，州更是达到了夸张的三百多个，实际上这个时候的一州之地都没有先汉的一