雍正四年(1726年)，清政府任命鄂尔泰为云南巡抚兼总督事，在云南推行了规模巨大的改土归流。
但由于云南边疆民族地区社会，经济发展水平极不平衡，清政府的统治势力还不够深入，环境较为恶劣等因素，鄂尔泰提出以澜沧江为界，“江内宜流不宜土，江外宜土不宜流“…
于是，改土归流只在澜沧江以东推行，地处“江外“边疆的南甸宣抚司不在改流之列。
其后的乾，嘉两朝基本上着力于进一步巩固江内的流官政权，江外则维持土司统治。
继后，全国形势动荡，西南边疆政局也处于飘摇之中，晚清政府疲于应付，既不能也不愿大规模实行改土归流了。
南甸宣抚司得以延存至中华民国。
中华民国诞生后，土司制度仍在运行，这不仅与“三民主义“相违背，而且直接阻碍着国民政府在边疆统治的深入。
国民政府开始对全国行政建制进行了大规模的改组，云南边疆管理机构也随之进行了重组。
尤其是1912年英国殖民者进侵片马，滇西发生了边疆危机，加强边疆的统治成为当务之急。
在此背景下，改土归流再次为各方所关注。