1895年5月17日，日本和清国在英德俄法美五国的共同见证下在东京签订停战协定，即《日清讲和条约》，又被称为《东京条约》。
日本通过一场撕下远东原有霸主的那层徒有其表的强大外衣后一举成为远东重要的新生势力，一次性得到2亿两库平银赔款的日本欢天喜地，普通民众认为自己生活困苦支持战争可以得到国家的回报的时候，日本人却开始准备将矛头指向下一个对手。
就在签署条约后仅仅一个月，西乡从道就命令已经晋升为少将军务局长的山本权兵卫以俄国为假想敌，制定一个海军造舰计划。
山本权兵卫用了5个月时间制定出了《第11回海军扩张案》，扩张案中分析，此时的日本海军战列舰只有俘虏的镇远号，和战争一结束德国就立刻放行回国，现在改名为丹后和肥前的两艘奥尔登堡级战列舰。
俄国远东舰队总吨位13.4万吨，现在的日本海军总吨位倒是也有11万吨左右，相差不大，但是考虑到俄国在欧洲强大的舰队以及有可能得到其盟友法国的支持，日本海军可能面临的舰队高达21万吨。
因此要与俄国以及俄国潜在的盟友法国开战，最低条件是建立一支由6艘战列舰，6艘一等巡洋舰的舰队